暴雨后的深思:城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系如何建立
7月20日,受強降雨影響,河南鄭州遭遇洪澇災(zāi)害。江蘇消防救援總隊徐州支隊奉命連夜趕到,并迅速安裝設(shè)備抽水排澇。新華社記者郝源攝
臺風(fēng)“煙花”即將進入安徽東部地區(qū),安徽馬鞍山市應(yīng)急管理、水利、電力等部門全力備戰(zhàn),加強防汛物資儲備、災(zāi)害隱患巡查排險、重要基礎(chǔ)設(shè)施安全防護等工作,保障市民生命財產(chǎn)安全。新華社記者周牧攝
7月24日,中國安能應(yīng)急動力舟橋趕到衛(wèi)河鶴壁市?h新鎮(zhèn)鎮(zhèn)彭村段進行決口封堵作業(yè)(無人機照片)。新華社記者張浩然攝
近期河南省鄭州市遭遇特大暴雨,人們在密切關(guān)注城市恢復(fù)的同時,也重新喚起對海綿城市、韌性城市建設(shè)的思考。
2016年,鄭州市成為河南省海綿城市建設(shè)試點。按照《鄭州市城市總體規(guī)劃(2017-2030)》,到2020年鄭州已投入534.8億元建設(shè)海綿城市,主城區(qū)達到海綿城市建設(shè)要求的面積約占建成區(qū)總面積的22.5%。
然而近日鄭州在暴雨中的表現(xiàn)并不盡如人意。“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的海綿城市失效了?
接受記者采訪的專家們表示,目前社會上對海綿城市的建設(shè)有很多誤解,事實上,中國大部分城市并沒有真正建成“海綿城市”。
一方面,海綿城市的核心是回歸自然,這種建設(shè)效果不會立竿見影,更多情況下是海綿城市沒有建設(shè)到位;另一方面,當(dāng)類似概念被應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后,由于建設(shè)過程中理解不到位,片面工程化、形象化,也有個別地方將“海綿城市”當(dāng)成拉動GDP的工具。
部分海綿城市試點也難逃內(nèi)澇
海綿城市,是指城市能夠像海綿一樣,在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”,下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水,需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。
2013年12月,中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出“建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的‘海綿城市’”,拉開了海綿城市建設(shè)序幕。
2015年,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》,在當(dāng)年和2016年確定了兩批共30個海綿城市建設(shè)試點。對這些試點城市,中央財政給予專項資金補助,金額按城市規(guī)模確定每年4-6億元不等。
這30個海綿城市試點由國家財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部三部委共同組成評審專家組選出,首批分別為重慶市、遷安市、白城市、鎮(zhèn)江市、嘉興市、池州市、廈門市、萍鄉(xiāng)市、濟南市、鶴壁市、武漢市、常德市、南寧市、遂寧市、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)共16個;第二批為福州市、珠海市、寧波市、玉溪市、大連市、深圳市、上海市、慶陽市、西寧市、三亞市、青島市、固原市、天津市、北京市共14個城市。
事實上,即使是試點的這30個海綿城市,在雨季也難免出現(xiàn)內(nèi)澇。
比如在河南省鶴壁市,今年7月17日起遭遇大范圍連續(xù)性特大暴雨,全市多地內(nèi)澇,部分小區(qū)地下室積水嚴(yán)重;在山東省濟南市,今年7月以來也因暴雨出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)澇,部分市民被困;7月10日,一場強降雨突襲四川盆地后,遂寧市也出現(xiàn)內(nèi)澇。
但也有一些試點城市效果明顯。比如湖北省武漢市在2016年打造青山、漢陽四新兩大海綿城市示范區(qū),在去年汛期降雨最高峰時,均未出現(xiàn)漬水;在重慶已完成的42.1平方公里的“海綿城市”建設(shè)試點縣區(qū),內(nèi)澇現(xiàn)象也相對較少。
針對海綿“吸水不靈”的現(xiàn)象,住建部曾發(fā)文指出,海綿城市建設(shè)“不會立竿見影、一蹴而就”。
遂寧市住建局相關(guān)負責(zé)人近日在接受媒體采訪時解釋,日前遂寧積水系瞬時雨量太大所致。盡管如此,改造后,積水消退的速度還是比以前更快。
極端天氣下,海綿城市被誤解
在住建部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會副主任委員、北京大學(xué)景觀設(shè)計學(xué)研究院院長俞孔堅看來,海綿城市往往被當(dāng)作幌子濫用,“事實上,中國大部分城市并沒有真正建成‘海綿城市’。”
他告訴中國城市報記者,海綿城市的核心是基于自然給水更大的空間,讓自然河道、濕地、綠地發(fā)揮作用,不是投入巨資建設(shè)孤獨的灰色基礎(chǔ)設(shè)施。
建設(shè)過程中的理解不到位,片面工程化、形象化,往往導(dǎo)致實際落地中不乏掛羊頭賣狗肉的“海綿城市”,將“海綿城市”當(dāng)成拉動GDP的工具。
“現(xiàn)在不少人對海綿城市有誤解!敝袊I(yè)互聯(lián)網(wǎng)站CEO張穎夏也對中國城市報記者表達了類似感受。
針對廣受關(guān)注的鄭州暴雨,張穎夏表示這次降雨屬于極端天氣,短時間內(nèi)的強降雨已遠遠超過一般城市應(yīng)對內(nèi)澇的強度。當(dāng)城市的排水系統(tǒng)和防洪系統(tǒng)都失效時,海綿城市也無能為力。
今年4月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》,其中提出,到2025年,各城市因地制宜基本形成“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標(biāo)應(yīng)急”的城市排水防澇工程體系。
按此對照,此次河南省的暴雨已經(jīng)進入“超標(biāo)應(yīng)急”階段。
據(jù)中國氣象局披露,7月17日8時至21日6時,河南省平均降水量達141毫米、鄭州市平均降水量452.6毫米。過去,鄭州全年平均降水量僅641毫米,相當(dāng)于不到4天時間,鄭州就下了過去近一年的雨量。
在7月28日國新辦舉行的新聞發(fā)布會上,國家防汛抗旱總指揮部秘書長、應(yīng)急管理部副部長兼水利部副部長周學(xué)文也給出了一組官方數(shù)據(jù):7月20日鄭州降雨最大時,一小時降雨量達到201.9毫米,已突破我國大陸小時降雨量的歷史極值。
“不應(yīng)過分夸大海綿城市的作用,更不能因此就一棒子打死。”張穎夏說。
城市快速發(fā)展,亟需補短板
多趟火車、公交被困,地鐵遭灌水,街頭多處可見汽車被沖走……在海綿城市不被神化的前提下,鄭州在此次暴雨中是否也暴露了短板?在哪些方面需要引起反思?
20年前,俞孔堅就曾提出倡導(dǎo)生態(tài)優(yōu)先的“反規(guī)劃”。他認為,城市規(guī)劃之初,城市給水的空間嚴(yán)重不足,在不該建設(shè)的河漫灘和低洼地搞“三通一平”,城市建設(shè)攤大餅,不透水鋪裝面大,從而導(dǎo)致幾乎中國所有城市都缺乏抵御城市內(nèi)澇災(zāi)害的能力;黃河流域城市的歷史經(jīng)驗是城區(qū)有大量分布均勻的池塘。
“在過去快速城鎮(zhèn)化建設(shè)中,我們沒有吸取古老智慧,過分依賴灰色基礎(chǔ)設(shè)施,基于人工管道和水泵的排水系統(tǒng)不能適應(yīng)強降雨的季風(fēng)氣候,城市缺乏韌性;自然系統(tǒng),包括綠地、濕地、河流沒有能夠發(fā)揮應(yīng)有作用,水泥堤壩把城市與城市河流隔開,地面徑流不能迅速排入自然水系。在具體設(shè)計中,沒有充分考慮利用綠地和自然洼地排水,道路普遍低于綠地,大部分綠地沒有能夠發(fā)揮海綿作用!庇峥讏哉f。
他認為,如果城市擴張之初能夠遵循生態(tài)優(yōu)先的“反規(guī)劃”,在綠地設(shè)計中又能遵循利用自然的“大腳革命”設(shè)計理念,今天城市內(nèi)澇問題完全可以避免。
而從宏觀角度上來說,“排水跟不上城市發(fā)展”或許也是諸多城市遭遇內(nèi)澇不可忽視的原因之一。
近幾十年來,我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。
在此背景下,我國進入補短板和還欠賬的階段。
柳州市自然資源和規(guī)劃局副局長覃融曾表示,一些發(fā)達國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中地上和地下比重幾乎達到1:1,而在我國一些地方,長期以來樂于搞看得見的“地面形象”,忽視投入大、見效慢的“隱蔽工程”,地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足城市防洪抗?jié)承枨蟆?
海綿城市就意味著高昂投入?
那么,我們今后是否需要建設(shè)更多的城市地下管道排水、大型地下蓄水設(shè)施?
俞孔堅對此持否定觀點。他認為,歐美大城市的降雨四季分布比較均勻,雨水管網(wǎng)建設(shè)和利用比較經(jīng)濟。而在季風(fēng)性氣候下,中國大部分城市為滿足瞬時降雨而設(shè)計的高標(biāo)準(zhǔn)排水管道和泵站造價和維護成本高昂,對水情的彈性適應(yīng)能力低下,且將珍貴的雨水排掉。
隨著全球氣候的劇烈變化,那些被認為有完善地下排水系統(tǒng)和洪澇防范工程的歐美城市,如最近的德國,同樣遭受慘重的洪澇災(zāi)害,也在反思工業(yè)時代的灰色基礎(chǔ)設(shè)施的弊端,尋求更富有彈性的生態(tài)治水途徑。
防洪堤壩、沿江岸水泥護坡等這些工程項目構(gòu)成的基礎(chǔ)設(shè)施,由于其沒有生命的鋼筋水泥特性,被業(yè)內(nèi)統(tǒng)稱“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”。
這恰與“海綿城市”的理念背道而馳。
自然積存、自然滲透、自然凈化——三個“自然”是海綿城市的核心宗旨,指的是利用自然來凈化大量的面源污染,利用自然來滯蓄雨水,利用自然系統(tǒng)來沉淀、過濾、凈化,繼而補充地下水。
與此伴隨而來的另一個備受關(guān)注的問題是:建設(shè)海綿城市、韌性城市,是否意味著動輒要花費龐大的資金投入?
張穎夏并不認同,“海綿城市的初心,是利用綠色生態(tài)的方法解決源頭雨水的問題,是花小錢辦大事!彼硎荆疤崾遣粊y借海綿城市的名義去挪用資金。像鄭州這樣花費500多億元建設(shè)海綿城市項目的,并不多見。
記者查閱《鄭州市城市總體規(guī)劃(2017-2030年)》,顯示到2020年,鄭州建筑與小區(qū)海綿設(shè)施總投資57.5億元,城市道路海綿設(shè)施總投資137.1億元,城市綠地總投資139.9億元,城市水系總投資138.1億元,污水處理廠總投資61.2億,監(jiān)測與管控能力建設(shè)1億元。
這些數(shù)字疊加起來,2020年鄭州建設(shè)海綿城市項目總投資是534.8億元,其中主城區(qū)范圍海綿城市建設(shè)工程總投資約471.1億元。
浙江工業(yè)大學(xué)海綿城市研究中心主任陳前虎認為,在理解海綿城市建設(shè)時,不應(yīng)將其與雨水管網(wǎng)、地下蓄水池等工程型、應(yīng)急排澇措施混淆。
防洪澇災(zāi)害只是海綿城市的功能之一,能應(yīng)對中小雨的徑流蓄滯問題,通過滲、滯、蓄將70%的降雨就地消納;同時更重要的功能是改善微氣候條件,通過生態(tài)綠化改善城市的熱島效應(yīng),省下不必要的能耗,應(yīng)對極端氣候。
俞孔堅也表示,盡管自海綿城市建設(shè)以來,一定程度上確實改善了試點城市內(nèi)澇的問題,但由于它未被某些城市完全理解,在實施過程中出現(xiàn)了部分偏差——特別是一些開發(fā)商、投資商將其從一個綠色的途徑轉(zhuǎn)變成灰色的途徑,無限制地將投資做大,導(dǎo)致公眾認為“海綿城市”投資成本很高,效益卻不明顯。
韌性城市被加速提上日程
暴雨過后,也讓人們重新審視:城市防災(zāi)能力建設(shè)的下一程該如何布局?
“回歸自然,建設(shè)韌性城市。”接受記者采訪的專家們不約而同地給了這一答復(fù)。
張穎夏對記者表示,鄭州面對極端天氣的應(yīng)急管理并不合格,比如應(yīng)加大力度向社會發(fā)布預(yù)警避險信息,對易澇區(qū)段及時封路,必要時停工、停學(xué)等。
鄭州暴雨后,國家層面也迅速強調(diào)了預(yù)警機制。7月26日,國家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于加強城市重要基礎(chǔ)設(shè)施安全防護工作的緊急通知,一旦出現(xiàn)極端天氣等非常情況,要堅決即時啟動最高等級響應(yīng),該停學(xué)的停學(xué),該停工的停工,該停業(yè)的停業(yè),該停運的停運;對隧道、涵洞等易澇區(qū)段,要及時警戒并采取封路措施,有序疏散群眾。
而這,正是韌性城市的應(yīng)有之義!绊g性”,就是當(dāng)一個系統(tǒng)受到外界沖擊的時候,其承受沖擊和自我恢復(fù)的能力。
“建設(shè)韌性城市,并不是說讓城市完全避免遭遇破壞,而是說在遇到這些災(zāi)害沖擊的時候,城市有生存、恢復(fù)、適應(yīng)并發(fā)展的能力!眾W雅納董事、城市創(chuàng)新中心總經(jīng)理張祺對中國城市報記者說道。
他表示,城市發(fā)展到一定階段、一定規(guī)模以后,城市的不可控、不可預(yù)見性、不確定性越來越多,韌性城市受到了越來越多的關(guān)注,國家也首次將“韌性城市”寫入“十四五”規(guī)劃綱要。
“從理論和實踐來看,任何一個城市都會面臨壓力和沖擊。其中,壓力是周期比較長、慢慢積累的過程,比如氣候變化,交通擁堵;沖擊則是瞬間的,比如暴雨、暴雪、地震、新冠肺炎疫情等等!睆堨髡f。
對于建設(shè)韌性城市,他提出三個要素,首先要有預(yù)警機制;其次是在沖擊下能迅速作出反應(yīng),不讓城市癱瘓;最后是修復(fù),是一個城市能夠快速恢復(fù)到正常生活的一個狀態(tài)。
但韌性城市的建造也并非易事。張祺表示,這是一個系統(tǒng)性的工程,它橫跨了從經(jīng)濟產(chǎn)業(yè),到生態(tài)、水、建筑、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、城市治理、政府制度等,覆蓋了城市發(fā)展設(shè)計的所有專業(yè)。
參考國外的一些經(jīng)驗,他們通常會成立一個以市長牽頭的韌性首席官,以便更好做到整合、調(diào)動、配置資源。比如南非開普敦就是一個典型案例。
同時應(yīng)當(dāng)在城市規(guī)劃與設(shè)計階段的初級階段,就將韌性城市功能納入城市系統(tǒng)的各個方面。且力圖在災(zāi)后恢復(fù)過程中,變事故應(yīng)對為適應(yīng)性學(xué)習(xí),變“輸血式”重建為“有機恢復(fù)”,提升城市災(zāi)后“自愈能力”。
俞孔堅認為,我們的城市建設(shè)往往缺乏韌性思維,設(shè)計太過機械,功能分區(qū)太過明顯,模式太過單一,過分依賴工業(yè)技術(shù)而放棄了自然系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力和韌性,影響其應(yīng)對洪澇、病毒蔓延等自然災(zāi)害的韌性。一個城市是否具有生態(tài)韌性,尤其是水韌性,根本上取決于其自然系統(tǒng)是否健全。而海綿城市正是韌性城市的核心概念之一。
地鐵、地下停車場應(yīng)配備有效防洪設(shè)施
面對類似極端天氣下的洪澇災(zāi)害,城市也并非完全束手無策。
張穎夏就對記者舉例提出了一些能相對降低損失的措施,比如加大對防洪設(shè)備的投入。
就像高層住宅強制安裝消防、噴淋系統(tǒng)一樣,他呼吁,針對如地鐵、地下停車場、地下室入口類似的易澇點,必須配置有效的防洪設(shè)施,比如沙袋、鋁合金或塑料防洪擋墻,并開展日常演練,而類似的投入成本并不算高昂。
另外,他以新加坡為例告訴記者,在住房設(shè)計上,很多新加坡高層的一樓都不住人,而是空蕩蕩的柱子。一方面居民可以在一層走路、休息、游戲和活動,另一方面也可以為樓外面積騰退出更多的綠化空間,雨水可以直接滲入到草地,把水儲存在泥土層。
危機中往往也孕育著新機遇。張祺表示,2008年全球金融危機以后,有些城市沒落,有些城市則快速崛起,比如國內(nèi)的杭州、成都、深圳就利用這種危機給城市發(fā)展創(chuàng)造了新機會。
“這也就是為什么發(fā)達城市或大城市的韌性通常要高一些。因為他們通常發(fā)展得很快,面臨沖擊非常多,在這個過程中城市也能夠不停地與時俱進,不停地爆發(fā)出新的活力,所以韌性也越來越強!睆堨髡f。
鄭州以及和它有類似經(jīng)歷的城市,能否經(jīng)歷危機后涅盤開新局?還有待觀察。