暴雨后的深思：城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系如何建立
7月20日，受強(qiáng)降雨影響，河南鄭州遭遇洪澇災(zāi)害。江蘇消防救援總隊(duì)徐州支隊(duì)奉命連夜趕到，并迅速安裝設(shè)備抽水排澇。新華社記者郝源攝
臺(tái)風(fēng)“煙花”即將進(jìn)入安徽東部地區(qū)，安徽馬鞍山市應(yīng)急管理、水利、電力等部門全力備戰(zhàn)，加強(qiáng)防汛物資儲(chǔ)備、災(zāi)害隱患巡查排險(xiǎn)、重要基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)等工作，保障市民生命財(cái)產(chǎn)安全。新華社記者周牧攝
7月24日，中國(guó)安能應(yīng)急動(dòng)力舟橋趕到衛(wèi)河鶴壁市浚縣新鎮(zhèn)鎮(zhèn)彭村段進(jìn)行決口封堵作業(yè)（無(wú)人機(jī)照片）。新華社記者張浩然攝
近期河南省鄭州市遭遇特大暴雨，人們?cè)诿芮嘘P(guān)注城市恢復(fù)的同時(shí)，也重新喚起對(duì)海綿城市、韌性城市建設(shè)的思考。
2016年，鄭州市成為河南省海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。按照《鄭州市城市總體規(guī)劃（2017-2030）》，到2020年鄭州已投入534.8億元建設(shè)海綿城市，主城區(qū)達(dá)到海綿城市建設(shè)要求的面積約占建成區(qū)總面積的22.5%。
然而近日鄭州在暴雨中的表現(xiàn)并不盡如人意�！靶∮瓴环e水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的海綿城市失效了？
接受記者采訪的專家們表示，目前社會(huì)上對(duì)海綿城市的建設(shè)有很多誤解，事實(shí)上，中國(guó)大部分城市并沒(méi)有真正建成“海綿城市”。
一方面，海綿城市的核心是回歸自然，這種建設(shè)效果不會(huì)立竿見(jiàn)影，更多情況下是海綿城市沒(méi)有建設(shè)到位；另一方面，當(dāng)類似概念被應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，由于建設(shè)過(guò)程中理解不到位，片面工程化、形象化，也有個(gè)別地方將“海綿城市”當(dāng)成拉動(dòng)GDP的工具。
部分海綿城市試點(diǎn)也難逃內(nèi)澇
海綿城市,是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。
2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出“建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的‘海綿城市’”，拉開(kāi)了海綿城市建設(shè)序幕。
2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在當(dāng)年和2016年確定了兩批共30個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。對(duì)這些試點(diǎn)城市，中央財(cái)政給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，金額按城市規(guī)模確定每年4-6億元不等。
這30個(gè)海綿城市試點(diǎn)由國(guó)家財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部三部委共同組成評(píng)審專家組選出，首批分別為重慶市、遷安市、白城市、鎮(zhèn)江市、嘉興市、池州市、廈門市、萍鄉(xiāng)市、濟(jì)南市、鶴壁市、武漢市、常德市、南寧市、遂寧市、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)共16個(gè)；第二批為福州市、珠海市、寧波市、玉溪市、大連市、深圳市、上海市、慶陽(yáng)市、西寧市、三亞市、青島市、固原市、天津市、北京市共14個(gè)城市。
事實(shí)上，即使是試點(diǎn)的這30個(gè)海綿城市，在雨季也難免出現(xiàn)內(nèi)澇。
比如在河南省鶴壁市，今年7月17日起遭遇大范圍連續(xù)性特大暴雨，全市多地內(nèi)澇，部分小區(qū)地下室積水嚴(yán)重；在山東省濟(jì)南市，今年7月以來(lái)也因暴雨出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)澇，部分市民被困；7月10日，一場(chǎng)強(qiáng)降雨突襲四川盆地后，遂寧市也出現(xiàn)內(nèi)澇。
但也有一些試點(diǎn)城市效果明顯。比如湖北省武漢市在2016年打造青山、漢陽(yáng)四新兩大海綿城市示范區(qū)，在去年汛期降雨最高峰時(shí)，均未出現(xiàn)漬水；在重慶已完成的42.1平方公里的“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)縣區(qū)，內(nèi)澇現(xiàn)象也相對(duì)較少。
針對(duì)海綿“吸水不靈”的現(xiàn)象，住建部曾發(fā)文指出，海綿城市建設(shè)“不會(huì)立竿見(jiàn)影、一蹴而就”。
遂寧市住建局相關(guān)負(fù)責(zé)人近日在接受媒體采訪時(shí)解釋，日前遂寧積水系瞬時(shí)雨量太大所致。盡管如此，改造后，積水消退的速度還是比以前更快。
極端天氣下，海綿城市被誤解
在住建部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會(huì)副主任委員、北京大學(xué)景觀設(shè)計(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)俞孔堅(jiān)看來(lái)，海綿城市往往被當(dāng)作幌子濫用，“事實(shí)上，中國(guó)大部分城市并沒(méi)有真正建成‘海綿城市’�！�
他告訴中國(guó)城市報(bào)記者，海綿城市的核心是基于自然給水更大的空間，讓自然河道、濕地、綠地發(fā)揮作用，不是投入巨資建設(shè)孤獨(dú)的灰色基礎(chǔ)設(shè)施。
建設(shè)過(guò)程中的理解不到位，片面工程化、形象化，往往導(dǎo)致實(shí)際落地中不乏掛羊頭賣狗肉的“海綿城市”，將“海綿城市”當(dāng)成拉動(dòng)GDP的工具。
“現(xiàn)在不少人對(duì)海綿城市有誤解�！敝袊�(guó)水工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)站CEO張穎夏也對(duì)中國(guó)城市報(bào)記者表達(dá)了類似感受。
針對(duì)廣受關(guān)注的鄭州暴雨，張穎夏表示這次降雨屬于極端天氣，短時(shí)間內(nèi)的強(qiáng)降雨已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一般城市應(yīng)對(duì)內(nèi)澇的強(qiáng)度。當(dāng)城市的排水系統(tǒng)和防洪系統(tǒng)都失效時(shí)，海綿城市也無(wú)能為力。
今年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見(jiàn)》，其中提出，到2025年，各城市因地制宜基本形成“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標(biāo)應(yīng)急”的城市排水防澇工程體系。
按此對(duì)照，此次河南省的暴雨已經(jīng)進(jìn)入“超標(biāo)應(yīng)急”階段。
據(jù)中國(guó)氣象局披露，7月17日8時(shí)至21日6時(shí)，河南省平均降水量達(dá)141毫米、鄭州市平均降水量452.6毫米。過(guò)去，鄭州全年平均降水量?jī)H641毫米，相當(dāng)于不到4天時(shí)間，鄭州就下了過(guò)去近一年的雨量。
在7月28日國(guó)新辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家防汛抗旱總指揮部秘書長(zhǎng)、應(yīng)急管理部副部長(zhǎng)兼水利部副部長(zhǎng)周學(xué)文也給出了一組官方數(shù)據(jù)：7月20日鄭州降雨最大時(shí)，一小時(shí)降雨量達(dá)到201.9毫米，已突破我國(guó)大陸小時(shí)降雨量的歷史極值。
“不應(yīng)過(guò)分夸大海綿城市的作用，更不能因此就一棒子打死。”張穎夏說(shuō)。
城市快速發(fā)展，亟需補(bǔ)短板
多趟火車、公交被困，地鐵遭灌水，街頭多處可見(jiàn)汽車被沖走……在海綿城市不被神化的前提下，鄭州在此次暴雨中是否也暴露了短板？在哪些方面需要引起反思？
20年前，俞孔堅(jiān)就曾提出倡導(dǎo)生態(tài)優(yōu)先的“反規(guī)劃”。他認(rèn)為，城市規(guī)劃之初，城市給水的空間嚴(yán)重不足，在不該建設(shè)的河漫灘和低洼地搞“三通一平”，城市建設(shè)攤大餅，不透水鋪裝面大，從而導(dǎo)致幾乎中國(guó)所有城市都缺乏抵御城市內(nèi)澇災(zāi)害的能力；黃河流域城市的歷史經(jīng)驗(yàn)是城區(qū)有大量分布均勻的池塘。
“在過(guò)去快速城鎮(zhèn)化建設(shè)中，我們沒(méi)有吸取古老智慧，過(guò)分依賴灰色基礎(chǔ)設(shè)施，基于人工管道和水泵的排水系統(tǒng)不能適應(yīng)強(qiáng)降雨的季風(fēng)氣候，城市缺乏韌性；自然系統(tǒng)，包括綠地、濕地、河流沒(méi)有能夠發(fā)揮應(yīng)有作用，水泥堤壩把城市與城市河流隔開(kāi)，地面徑流不能迅速排入自然水系。在具體設(shè)計(jì)中，沒(méi)有充分考慮利用綠地和自然洼地排水，道路普遍低于綠地，大部分綠地沒(méi)有能夠發(fā)揮海綿作用�！庇峥讏�(jiān)說(shuō)。
他認(rèn)為，如果城市擴(kuò)張之初能夠遵循生態(tài)優(yōu)先的“反規(guī)劃”，在綠地設(shè)計(jì)中又能遵循利用自然的“大腳革命”設(shè)計(jì)理念，今天城市內(nèi)澇問(wèn)題完全可以避免。
而從宏觀角度上來(lái)說(shuō)，“排水跟不上城市發(fā)展”或許也是諸多城市遭遇內(nèi)澇不可忽視的原因之一。
近幾十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
在此背景下，我國(guó)進(jìn)入補(bǔ)短板和還欠賬的階段。
柳州市自然資源和規(guī)劃局副局長(zhǎng)覃融曾表示，一些發(fā)達(dá)國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中地上和地下比重幾乎達(dá)到1：1，而在我國(guó)一些地方，長(zhǎng)期以來(lái)樂(lè)于搞看得見(jiàn)的“地面形象”，忽視投入大、見(jiàn)效慢的“隱蔽工程”，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足城市防洪抗?jié)承枨蟆?
海綿城市就意味著高昂投入？
那么，我們今后是否需要建設(shè)更多的城市地下管道排水、大型地下蓄水設(shè)施？
俞孔堅(jiān)對(duì)此持否定觀點(diǎn)。他認(rèn)為，歐美大城市的降雨四季分布比較均勻，雨水管網(wǎng)建設(shè)和利用比較經(jīng)濟(jì)。而在季風(fēng)性氣候下，中國(guó)大部分城市為滿足瞬時(shí)降雨而設(shè)計(jì)的高標(biāo)準(zhǔn)排水管道和泵站造價(jià)和維護(hù)成本高昂，對(duì)水情的彈性適應(yīng)能力低下，且將珍貴的雨水排掉。
隨著全球氣候的劇烈變化，那些被認(rèn)為有完善地下排水系統(tǒng)和洪澇防范工程的歐美城市，如最近的德國(guó)，同樣遭受慘重的洪澇災(zāi)害，也在反思工業(yè)時(shí)代的灰色基礎(chǔ)設(shè)施的弊端，尋求更富有彈性的生態(tài)治水途徑。
防洪堤壩、沿江岸水泥護(hù)坡等這些工程項(xiàng)目構(gòu)成的基礎(chǔ)設(shè)施，由于其沒(méi)有生命的鋼筋水泥特性，被業(yè)內(nèi)統(tǒng)稱“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”。
這恰與“海綿城市”的理念背道而馳。
自然積存、自然滲透、自然凈化——三個(gè)“自然”是海綿城市的核心宗旨，指的是利用自然來(lái)凈化大量的面源污染，利用自然來(lái)滯蓄雨水，利用自然系統(tǒng)來(lái)沉淀、過(guò)濾、凈化，繼而補(bǔ)充地下水。
與此伴隨而來(lái)的另一個(gè)備受關(guān)注的問(wèn)題是：建設(shè)海綿城市、韌性城市，是否意味著動(dòng)輒要花費(fèi)龐大的資金投入？
張穎夏并不認(rèn)同，“海綿城市的初心，是利用綠色生態(tài)的方法解決源頭雨水的問(wèn)題，是花小錢辦大事。”他表示，前提是不亂借海綿城市的名義去挪用資金。像鄭州這樣花費(fèi)500多億元建設(shè)海綿城市項(xiàng)目的，并不多見(jiàn)。
記者查閱《鄭州市城市總體規(guī)劃(2017-2030年)》，顯示到2020年，鄭州建筑與小區(qū)海綿設(shè)施總投資57.5億元，城市道路海綿設(shè)施總投資137.1億元，城市綠地總投資139.9億元，城市水系總投資138.1億元，污水處理廠總投資61.2億，監(jiān)測(cè)與管控能力建設(shè)1億元。
這些數(shù)字疊加起來(lái)，2020年鄭州建設(shè)海綿城市項(xiàng)目總投資是534.8億元，其中主城區(qū)范圍海綿城市建設(shè)工程總投資約471.1億元。
浙江工業(yè)大學(xué)海綿城市研究中心主任陳前虎認(rèn)為，在理解海綿城市建設(shè)時(shí)，不應(yīng)將其與雨水管網(wǎng)、地下蓄水池等工程型、應(yīng)急排澇措施混淆。
防洪澇災(zāi)害只是海綿城市的功能之一，能應(yīng)對(duì)中小雨的徑流蓄滯問(wèn)題，通過(guò)滲、滯、蓄將70%的降雨就地消納；同時(shí)更重要的功能是改善微氣候條件，通過(guò)生態(tài)綠化改善城市的熱島效應(yīng)，省下不必要的能耗，應(yīng)對(duì)極端氣候。
俞孔堅(jiān)也表示，盡管自海綿城市建設(shè)以來(lái)，一定程度上確實(shí)改善了試點(diǎn)城市內(nèi)澇的問(wèn)題，但由于它未被某些城市完全理解，在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了部分偏差——特別是一些開(kāi)發(fā)商、投資商將其從一個(gè)綠色的途徑轉(zhuǎn)變成灰色的途徑，無(wú)限制地將投資做大，導(dǎo)致公眾認(rèn)為“海綿城市”投資成本很高，效益卻不明顯。
韌性城市被加速提上日程
暴雨過(guò)后，也讓人們重新審視：城市防災(zāi)能力建設(shè)的下一程該如何布局？
“回歸自然，建設(shè)韌性城市�！苯邮苡浾卟稍L的專家們不約而同地給了這一答復(fù)。
張穎夏對(duì)記者表示，鄭州面對(duì)極端天氣的應(yīng)急管理并不合格，比如應(yīng)加大力度向社會(huì)發(fā)布預(yù)警避險(xiǎn)信息，對(duì)易澇區(qū)段及時(shí)封路，必要時(shí)停工、停學(xué)等。
鄭州暴雨后，國(guó)家層面也迅速?gòu)?qiáng)調(diào)了預(yù)警機(jī)制。7月26日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)城市重要基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)工作的緊急通知，一旦出現(xiàn)極端天氣等非常情況，要堅(jiān)決即時(shí)啟動(dòng)最高等級(jí)響應(yīng)，該停學(xué)的停學(xué)，該停工的停工，該停業(yè)的停業(yè)，該停運(yùn)的停運(yùn)；對(duì)隧道、涵洞等易澇區(qū)段，要及時(shí)警戒并采取封路措施，有序疏散群眾。
而這，正是韌性城市的應(yīng)有之義�！绊g性”，就是當(dāng)一個(gè)系統(tǒng)受到外界沖擊的時(shí)候，其承受沖擊和自我恢復(fù)的能力。
“建設(shè)韌性城市，并不是說(shuō)讓城市完全避免遭遇破壞，而是說(shuō)在遇到這些災(zāi)害沖擊的時(shí)候，城市有生存、恢復(fù)、適應(yīng)并發(fā)展的能力。”奧雅納董事、城市創(chuàng)新中心總經(jīng)理張祺對(duì)中國(guó)城市報(bào)記者說(shuō)道。
他表示，城市發(fā)展到一定階段、一定規(guī)模以后，城市的不可控、不可預(yù)見(jiàn)性、不確定性越來(lái)越多，韌性城市受到了越來(lái)越多的關(guān)注，國(guó)家也首次將“韌性城市”寫入“十四五”規(guī)劃綱要。
“從理論和實(shí)踐來(lái)看，任何一個(gè)城市都會(huì)面臨壓力和沖擊。其中，壓力是周期比較長(zhǎng)、慢慢積累的過(guò)程，比如氣候變化，交通擁堵；沖擊則是瞬間的，比如暴雨、暴雪、地震、新冠肺炎疫情等等�！睆堨髡f(shuō)。
對(duì)于建設(shè)韌性城市，他提出三個(gè)要素，首先要有預(yù)警機(jī)制；其次是在沖擊下能迅速作出反應(yīng)，不讓城市癱瘓；最后是修復(fù)，是一個(gè)城市能夠快速恢復(fù)到正常生活的一個(gè)狀態(tài)。
但韌性城市的建造也并非易事。張祺表示，這是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，它橫跨了從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，到生態(tài)、水、建筑、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、城市治理、政府制度等，覆蓋了城市發(fā)展設(shè)計(jì)的所有專業(yè)。
參考國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)，他們通常會(huì)成立一個(gè)以市長(zhǎng)牽頭的韌性首席官，以便更好做到整合、調(diào)動(dòng)、配置資源。比如南非開(kāi)普敦就是一個(gè)典型案例。
同時(shí)應(yīng)當(dāng)在城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)階段的初級(jí)階段，就將韌性城市功能納入城市系統(tǒng)的各個(gè)方面。且力圖在災(zāi)后恢復(fù)過(guò)程中，變事故應(yīng)對(duì)為適應(yīng)性學(xué)習(xí)，變“輸血式”重建為“有機(jī)恢復(fù)”，提升城市災(zāi)后“自愈能力”。
俞孔堅(jiān)認(rèn)為，我們的城市建設(shè)往往缺乏韌性思維，設(shè)計(jì)太過(guò)機(jī)械，功能分區(qū)太過(guò)明顯，模式太過(guò)單一，過(guò)分依賴工業(yè)技術(shù)而放棄了自然系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力和韌性，影響其應(yīng)對(duì)洪澇、病毒蔓延等自然災(zāi)害的韌性。一個(gè)城市是否具有生態(tài)韌性，尤其是水韌性，根本上取決于其自然系統(tǒng)是否健全。而海綿城市正是韌性城市的核心概念之一。
地鐵、地下停車場(chǎng)應(yīng)配備有效防洪設(shè)施
面對(duì)類似極端天氣下的洪澇災(zāi)害，城市也并非完全束手無(wú)策。
張穎夏就對(duì)記者舉例提出了一些能相對(duì)降低損失的措施，比如加大對(duì)防洪設(shè)備的投入。
就像高層住宅強(qiáng)制安裝消防、噴淋系統(tǒng)一樣，他呼吁，針對(duì)如地鐵、地下停車場(chǎng)、地下室入口類似的易澇點(diǎn)，必須配置有效的防洪設(shè)施，比如沙袋、鋁合金或塑料防洪擋墻，并開(kāi)展日常演練，而類似的投入成本并不算高昂。
另外，他以新加坡為例告訴記者，在住房設(shè)計(jì)上，很多新加坡高層的一樓都不住人，而是空蕩蕩的柱子。一方面居民可以在一層走路、休息、游戲和活動(dòng)，另一方面也可以為樓外面積騰退出更多的綠化空間，雨水可以直接滲入到草地，把水儲(chǔ)存在泥土層。
危機(jī)中往往也孕育著新機(jī)遇。張祺表示，2008年全球金融危機(jī)以后，有些城市沒(méi)落，有些城市則快速崛起，比如國(guó)內(nèi)的杭州、成都、深圳就利用這種危機(jī)給城市發(fā)展創(chuàng)造了新機(jī)會(huì)。
“這也就是為什么發(fā)達(dá)城市或大城市的韌性通常要高一些。因?yàn)樗麄兺ǔ０l(fā)展得很快，面臨沖擊非常多，在這個(gè)過(guò)程中城市也能夠不停地與時(shí)俱進(jìn)，不停地爆發(fā)出新的活力，所以韌性也越來(lái)越強(qiáng)。”張祺說(shuō)。
鄭州以及和它有類似經(jīng)歷的城市，能否經(jīng)歷危機(jī)后涅盤開(kāi)新局？還有待觀察。
